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一、《實(shí)施方案》出臺背景與重要意義

黨中央、國務(wù)院一直高度重視集體林權(quán)制度改革工作。2016年11月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》(國辦發(fā)〔2016〕83號)，這是繼2008年中共中央、國務(wù)院全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革以來，中央再次對集體林權(quán)制度改革工作進(jìn)行全面部署。2017年11月，省政府下發(fā)了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》(湘政辦發(fā)〔2017〕64號)，提出我省貫徹落實(shí)的具體舉措，要求各級各部門抓好落實(shí)。為認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院和省政府文件精神，明確今后一個(gè)時(shí)期我市集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策性措施，由市林業(yè)局牽頭，緊密結(jié)合林業(yè)改革實(shí)際，按照問題導(dǎo)向，在認(rèn)真調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，從穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系、放活集體林經(jīng)營自主權(quán)、推進(jìn)集體林適度規(guī)模經(jīng)營、加強(qiáng)集體林業(yè)管理與服務(wù)等方面提出了《實(shí)施方案》。

《實(shí)施方案》的出臺，將進(jìn)一步完善我市集體林權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制，在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系，廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。完善集體林權(quán)制度，對進(jìn)一步維護(hù)林區(qū)長治久安，維護(hù)林權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，加快綠色惠民富民步伐都具有重要意義。

二、完善集體林權(quán)制度的總體目標(biāo)

《實(shí)施方案》提出了到2020年的階段性目標(biāo)：基本形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度更加健全，發(fā)展機(jī)制更加靈活，管理服務(wù)體系更加完善，政策保障更加有力，實(shí)現(xiàn)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障。全市新型林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展到2000家，建立生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和綜合等不同類型的國家、省、市級現(xiàn)代林業(yè)示范園50個(gè)，林業(yè)規(guī)?；?jīng)營面積達(dá)到30%以上，山區(qū)農(nóng)民林業(yè)綜合收入年均增長10%以上。

三、完善集體林權(quán)制度的主要任務(wù)

《實(shí)施方案》重點(diǎn)提出了穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、推進(jìn)集體林適度規(guī)模經(jīng)營、加強(qiáng)集體林業(yè)管理與服務(wù)等4個(gè)方面共14項(xiàng)具體任務(wù)。

（一）穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系。集體林權(quán)制度改革最基本的工作就是集體林地的承包確權(quán)和登記發(fā)證，為穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系，切實(shí)維護(hù)集體林權(quán)所有者的合法權(quán)益，《實(shí)施方案》要求做好三個(gè)方面工作：一是進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)及登記頒證工作,推進(jìn)建立國土、林業(yè)部門成果共享的林權(quán)權(quán)籍調(diào)查機(jī)制，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記。二是進(jìn)一步加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù)。積極推進(jìn)集體林地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革，做到明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。依法落實(shí)承包人對承包林地占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，并妥善處理各類承包、流轉(zhuǎn)糾紛。三是進(jìn)一步加強(qiáng)合同規(guī)范化管理。加強(qiáng)指導(dǎo)，推廣使用統(tǒng)一的集體林地承包、流轉(zhuǎn)合同示范文本，完善合同檔案管理工作。

（二）放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。為進(jìn)一步完善集體公益林管理，放活集體商品林采伐，落實(shí)林權(quán)權(quán)利人生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，《實(shí)施方案》提出：一是實(shí)施森林分類經(jīng)營管理。建立生態(tài)公益林動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許對承包到戶符合調(diào)整條件的公益林進(jìn)行調(diào)整完善。二是科學(xué)經(jīng)營公益林。充分利用公益林豐富的林木林地和景觀資源，在不影響生態(tài)功能的前提下，積極開展公益林的科學(xué)利用。適度開展林下種植、養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用，科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。三是落實(shí)商品林經(jīng)營權(quán)。賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，由經(jīng)營者依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式；完善森林采伐更新管理制度，進(jìn)一步改進(jìn)集體人工用材林管理，完善林木采伐指標(biāo)入村到戶政策。

（三）推進(jìn)集體林適度規(guī)模經(jīng)營。一是積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。采取建立引導(dǎo)基金、抵押貸款林權(quán)收儲擔(dān)保獎(jiǎng)補(bǔ)、直接補(bǔ)助等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，依法、公開、公平、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)集中連片流轉(zhuǎn)林地，并向新型林業(yè)經(jīng)營主體集中。二是培育壯大新型林業(yè)經(jīng)營主體。加快林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場、林業(yè)大戶、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)。支持新型林業(yè)經(jīng)營主體投資發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林康養(yǎng)、林業(yè)碳匯等林業(yè)新業(yè)態(tài)，開展家庭林場示范創(chuàng)建活動(dòng)，將家庭林場納入家庭農(nóng)場補(bǔ)助范圍。三是加快集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向，支持特色經(jīng)濟(jì)林、油茶、楠竹、花卉苗木、林下經(jīng)濟(jì)等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)，支持發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥等綠色新興產(chǎn)業(yè)。啟動(dòng)大規(guī)模國土綠化行動(dòng)，引導(dǎo)國企、民企、集體、個(gè)人、社會組織等各方面資金投入，培育一批專門從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)的專業(yè)化企業(yè)。四是加大財(cái)政金融支持力度。進(jìn)一步加大公共財(cái)政支持集體林業(yè)發(fā)展力度，加強(qiáng)引導(dǎo)與合作，建立多元化投入機(jī)制。落實(shí)國家和省關(guān)于推進(jìn)林權(quán)抵押貸款有關(guān)政策規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新適合各類林業(yè)特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，擴(kuò)大抵押范圍，提高林權(quán)抵押率。用好中央財(cái)政林業(yè)貸款貼息政策，吸引更多社會經(jīng)營主體參與林業(yè)建設(shè)。鼓勵(lì)開展林權(quán)抵押貸款全額森林保險(xiǎn)，建立健全森林保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，擴(kuò)大森林保險(xiǎn)覆蓋面。

（四）關(guān)于加強(qiáng)集體林業(yè)管理與服務(wù)。一是提升集體林業(yè)管理水平。進(jìn)一步加強(qiáng)基層林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，抓好基層林業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)；強(qiáng)化基層林業(yè)站公共服務(wù)職能，全面推行林業(yè)站“一站式、全程代理”服務(wù)。二是加強(qiáng)集體林權(quán)糾紛調(diào)處。加強(qiáng)對集體林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導(dǎo)，明確加強(qiáng)糾紛調(diào)處的具體措施。三是強(qiáng)化林業(yè)科技支撐。建立林業(yè)經(jīng)營主體帶頭人專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，為集體經(jīng)濟(jì)組織和各類經(jīng)營主體提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)、信息服務(wù)等專業(yè)化服務(wù)。四是強(qiáng)化林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)，規(guī)范中介服務(wù)行為。

四、落實(shí)完善集體林權(quán)制度的工作步驟

為穩(wěn)步推進(jìn)完善集體制度改革各項(xiàng)工作，《實(shí)施方案》提出按三個(gè)階段組織實(shí)施：一是部署安排階段。各縣（區(qū)）要結(jié)合深化集體林權(quán)制度改革工作實(shí)際，研究制訂完善集體林權(quán)制度具體工作方案，明確工作任務(wù)，落實(shí)工作責(zé)任，確保完善集體林權(quán)制度各項(xiàng)工作落到實(shí)處。二是全面實(shí)施階段。按照確定的目標(biāo)要求，認(rèn)真組織實(shí)施，到2019年底，基本完成集體林權(quán)制度改革各項(xiàng)工作任務(wù)。三是總結(jié)提升階段。做好查漏補(bǔ)缺、整改完善，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策，提高改革成效。

五、落實(shí)完善集體林權(quán)制度的保障措施

為確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位，《實(shí)施方案》要求：一是壓實(shí)改革責(zé)任。進(jìn)一步強(qiáng)化主體責(zé)任，增強(qiáng)改革擔(dān)當(dāng)，各縣（區(qū)）各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)同配合，健全工作機(jī)制，完善相關(guān)政策，加強(qiáng)輿論宣傳，抓好試點(diǎn)示范，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。二是鼓勵(lì)積極探索。支持在建立集體林地三權(quán)分置制度、完善股份合作機(jī)制、放活商品林經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化造林育林和林木采伐管理、科學(xué)合理利用生態(tài)公益林、創(chuàng)新林業(yè)社會化服務(wù)等方面進(jìn)行深入探索。三是強(qiáng)化督查考核。建立考核和激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化改革督查，及時(shí)掌握改革動(dòng)態(tài)，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)和各項(xiàng)任務(wù)按期完成。